Исполнительные механизмы
Юридические законы в отличие от законов природы сами по себе выполняться не будут. Их выполнение возможно лишь при условии создания специальных механизмов, на которые возложена функция контроля и реализации правовых норм.
В России существует весьма сложный и разветвленный аппарат, контролирующий выполнение природоохранного законодательства и обеспечивающий управление природопользованием в соответствии с принятыми правовыми нормами. Тем не менее эффективность исполнительных механизмов не всегда бывает на высоте. В определенной степени это обусловлено сложностью аппарата. Существует множество органов, контролирующих выполнение природоохранного законодательства и не имеющих четкого разграничения функций, и вопросов, за решение которых никто не отвечает.
Хотя ни у кого не вызывает возражений, что эколого-правовой контроль за состоянием природных ресурсов нельзя возлагать на пользователей этих ресурсов, на практике это бывает нередко: лесохозяйственники не прочь взять на себя контроль за исполнением лесного законодательства, водохозяйственники - водного законодательства, охотхозяйства - законов об охране животного мира и т.д. Эти же функции берут на себя органы Госкомитета по охране окружающей природной среды и Министерства природных ресурсов, а также Госсанэпиднадзора. Кстати, региональные подразделения этих федеральных ведомств до сих пор не могут четко поделить между собой контрольные функции.
Создаваемые в городах и районах комитеты по экологии при администрациях пытаются конкурировать с территориальными комитетами по охране окружающей природной среды. Можно вспомнить еще о различных депутатских комиссиях по экологии. Между всеми этими комитетами и комиссиями идет борьба за власть, за право контролировать и командовать.
В последнее время появились новые органы, причастные к управлению природопользованием например, земельные комитеты. В этой связи возникает необходимость определить порядок и взаимодействие новых органов с прочими службами эколого-правового контроля, исключить дублирование.
Есть функции, которые дублируются многократно. Во многих регионах образовалась довольно большая группа органов, наделенная правом выдавать лицензии на природопользование. В Кузбассе, кроме Управления по лицензированию администрации области, согласование осуществляется Областным комитетом по охране окружающей природной среды, ПГО «Запсибгеология», Кузнецким горным округом и т.д. Таким образом, и эти организации становятся звеньями исполнительного механизма природоохранного законодательства.
Обилие исполнительных органов, однако, не гарантирует безупречной работы всего исполнительного механизма. Как показывает практика, он часто дает сбои, а отдельные его элементы нередко бездействуют. Известно немало случаев, когда контролирующие органы идут на поводу отраслевых ведомств, сознательно закрывают глаза на правонарушения. Бездеятельность и попустительство исполнительных органов - источник повышения социальной и экологической опасности. Тем не менее, в юридической практике не известно ни одного случая, когда бы нежелание пользоваться своими правами влекло за собой ответственность должностных лиц. Не лишним в этой связи является, например, такое предложение - бездействие государственных инспекторов должно быть наказуемо.
Думается имело бы смысл пойти по пути сокращения числа исполнительных органов, сведя их к разумному минимуму. Одним из примеров в этом отношении могла бы быть Великобритания, где исполнительными органами, ответственными за выполнение природоохранного законодательства, являются: Инспекция по вопросам загрязнения, Национальное речное управление и органы местного самоуправления. Они наделены контрольно-надзорными функциями в сфере охраны окружающей среды и вполне успешно с ними справляются. Рассматривалась возможность их объединения в Агентство по охране окружающей среды к концу 1995 г.
В Великобритании действует также Инспекция Ее Величества по вопросам загрязнения, которой предоставлено исключительное право на выдачу разрешений в рамках концепции комплексного контроля загрязнения, провозглашенной в Законе об охране окружающей среды 1990 г.
Можно упомянуть о других инстанциях, которые, не имея прямого мандата, предоставляемого природоохранным законодательством, осуществляют контрольные функции в рамках гражданского права. Это водные компании, Комиссия по сельской местности, общественные организации и так называемые группы давления, действующие при необходимости через суд.
В принципе было бы логично развивать исполнительные механизмы в области экологического права по образцу в сфере обычного права, а именно целесообразно создание таких специализированных исполнительных органов, как экологические прокуратуры, экологически ориентированные народные суды, экологические милиции и т.д. Практика уже идет по этому пути. В некоторых регионах России (например в бассейне Волги, на Дальнем Востоке, в Кузбассе) созданы и функционируют региональные экологические прокуратуры, которые выполняют надзор за исполнением природоохранного законодательства, привлекают к уголовной ответственности виновных в нарушении этого законодательства.
Теперь нужно делать и другие шаги. Для оперативного слежения за соблюдением природоохранного законодательства, нормативных актов и правил экологического поведения должна быть создана разветвленная служба Государственной экологической инспекции - ГЭИ, оснащенная необходимым техническим снаряжением и опирающаяся на поддержку общественности. Последняя может быть организована в виде общественных экологических инспекций, действующих на различных уровнях, начиная с предприятий.
Потребность в оперативном контроле очень высока. Его отсутствие губит очень важные начинания в различных регионах страны. Например, в Кузбассе в последнее десятилетие проведена большая работа по установлению водоохранных зон больших и малых рек, однако оперативный контроль над водоохранными зонами рек не установлен. В результате промышленные и сельскохозяйственные предприятия и даже сами органы управления городов и районов постоянно нарушают требования водоохранных зон. Здесь допускается различная хозяйственная деятельность, размещение производственных объектов, карьеров, животноводческих ферм, распашных земель, вырубка лесов.
Развитие исполнительных механизмов потребует создания также специальных следственных органов для раскрытия экологических преступлений. В ряде стран движение в этом направлении достаточно отчетливое.
Федеральное бюро расследований (ФБР) США рассматривает экологические преступления в качестве особо значимых. При ФБР с середины 1980-х годов созданы специальные курсы по расследованию экологических преступлений. Опытные следователи входят также в штатную структуру природоохранного агентства. Им предоставлены полномочия по производству арестов, разрешено носить оружие. За последние годы природоохранное агентство увеличило штат следователей с 55 до 200. В ряде штатов действуют прокуроры по экологическим преступлениям и специализированные полицейские отряды. В штате Нью-Джерси организовано обучение борьбе с экологическими правонарушениями для всех полицейских офицеров.
Далеко не везде общественное сознание подготовлено к подобным нововведениям. «В Нидерландах в качестве одной из причин снижения эффективности исполнительного аппарата некоторые авторы склонны видеть сохранение двойственного отношения к экологическим нарушениям: они все еще не рассматриваются как «настоящие» уголовные преступления. Полицейские и прокурорские службы организационно, законодательно и психологически ориентированы на преследование традиционных уголовных преступлений».[6] Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. с. 122.
Важным, но недостаточно эффективно работающим звеном исполнительного механизма экологической правовой системы является судебная инстанция. Ведение судебных процессов по делам, связанным с нарушением окружающей среды, очень сложно, а количество таких дел в последние годы катастрофически растет, угрожая захлестнуть все природоохранительные органы. Главная проблема таких дел - трудность точного и бесспорного доказательства вины того или иного предприятия - источника загрязнения. Ответчик часто ссылается на иные причины или комплексы причин, которые, возможно, и вызвали данный ущерб, причем доказывание вины обычно возлагается на истца.
Наибольшее распространение судебная форма разрешения экологических конфликтов получила в США. Судебные процедуры здесь очень популярны. Подсчитано, что из всех судебных дел в мире 92 % происходит в США. Из средств, выделяемых на охрану окружающей среды, 32 % тратится на судебные издержки.
Многими штатами приняты законы, позволяющие гражданам оспаривать в суде решения, наносящие ущерб природе. Однако эффективность судебной системы, как выяснилось, существенно зависит от процедурных моментов. Например, в штате Массачусетс закон допускает иски, касающиеся охраны природы, лишь при условии, что они исходят от группы граждан, числом не менее 10. Причем истцы должны доказать, что природе грозит существенный ущерб и происходит прямое нарушение законов и правил об охране природы. Иск допускается только после исчерпания административных мер. Жалобы на природоохранное ведомство (например на бюрократизм и волокиту) суды принимать отказываются. В результате многие пути воздействия общественности на экологически вредные решения оказываются блокированными.
В штате Мичиган, напротив, законы максимально облегчают ходатайство граждан в суде. Например, не требуется, чтобы экологически вредное решение затрагивало истца. Истец может обращаться в суд напрямую, минуя административный (надзорный) орган. Иски принимаются как по существу, так и по поводу нарушения процедур, гарантирующих охрану природы.
Поначалу опасались, что столь «льготные» условия при обращении граждан в суд приведут к тому, что судьи будут «завалены» исками по охране природы. Опасения, однако, не оправдались. И причина этого проста: предоставление гражданам «льготных» условий при обращении в суд заставляет нарушителей искать соглашения с жалобщиками и решать дела миром, не доводя их до суда.
Эффективность исполнительного механизма нередко зависит также от стиля работы контролирующих органов. Нужны гибкость, умение принять во внимание некоторые психологические факторы. Например, полезно иметь в виду, что для многих людей угроза наказания, как правило, оказывается более действенным средством, чем само наказание.
В США при выявлении нарушителей экологического законодательства контролирующие органы издают так называемые уведомления о нарушении, предупреждающие о намерении применить более жесткие санкции, и административные приказы, в которых указан срок устранения допущенных нарушений. Издание этих документов может сопровождаться аннулированием выданных разрешений или приостановкой их действия.
Предупредительные меры предпочитают использовать и в Германии, где официально провозглашен «принцип кооперирования» государственных структур с подвластными им организациями в вопросах охраны окружающей среды. В соответствии с этим принципом государство в отношениях с теми, кто должен выполнять требования экологического законодательства, часто не сразу использует свои властные полномочия, но пытается достигнуть цели путем договоренности и добровольного выполнения экологических требований.
Принцип сотрудничества вместо принципа принуждения может быть исключительно полезным в тех случаях, когда мы хотим опереться на инициативу снизу.
